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新型城鎮化方案正在逐步明確土地制度的相關(guān)改革原則。本報記者獲悉，土地使用效率，或將作為一項指標寫(xiě)入規劃中。國土部門(mén)將據此細化這一考核指標的配套制度。
接近國土部的知情人士透露，土地制度改革作為新型城鎮化重要的改革措施，已經(jīng)形成初步框架，上報至有關(guān)部門(mén)。未來(lái)新型城鎮化解決土地供需矛盾的核心，或是向存量開(kāi)刀，促進(jìn)土地的集約利用。
中國社會(huì )科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長(cháng)魏后凱介紹，新型城鎮化更傾向于集約、綠色，不再像過(guò)去只是通過(guò)土地的平均擴張推進(jìn)城鎮化，而更多的是挖掘現有的土地潛力，提高單位土地產(chǎn)生的效率。之前，國家發(fā)改委曾就城鎮化規劃向其征求過(guò)意見(jiàn)。
據本報記者了解，國土部亦在醞釀包括“土地使用效率”等指標的存量用地管理新規，將來(lái)存量用地的交易、開(kāi)發(fā)、建設，或將與新增建設用地區別管理，存量用地原使用權所有方，將有望直接參與到存量建設用地的開(kāi)發(fā)過(guò)程中。
95萬(wàn)畝地閑置
在中國土地學(xué)會(huì )副理事長(cháng)黃小虎看來(lái)，建設用地的供需缺口，使得提高土地使用率成為“當務(wù)之急”。
國土部?jì)炔拷y計數據顯示，近年來(lái)全國每年實(shí)際新增用地都超過(guò)1000萬(wàn)畝，超出當年計劃指標300萬(wàn)～400萬(wàn)畝，供需缺口在1/3以上。
一方面是土地供需缺口較大;另一方面是土地利益效率低下，存在土地批而未供，供而未用，用但不優(yōu)等情況。
公開(kāi)資料顯示，1990至2010年，我國城市建成區面積增加近2.5萬(wàn)平方公里，土地城鎮化速度遠快于人口城鎮化，兩者之比大大高于1 ： 1.23的正常水平。
“除正常城鎮用地以外，各地也頻現過(guò)于追求城市形象建設，大廣場(chǎng)、寬馬路、大辦公樓，多注重城市規模擴張，而忽視了城市吸納人口的功能”，黃小虎說(shuō)。
與此同時(shí)，城鎮化用地粗放還表現在：城鎮工業(yè)用地供給較高，利用效率偏低。
國土部副部長(cháng)胡存智曾在國土部的一個(gè)內部刊物上撰文解釋?zhuān)覈鞘袃裙I(yè)用地面積占比一般在25%以上，有些甚至超過(guò)35%，遠高于國外15%的水平。全國工業(yè)項目用地容積率僅為0.3至0.6，而發(fā)達國家和地區一般在1.0以上。
此外，農村建設用地的閑置和粗放利用問(wèn)題，亦十分突出，2010年，農村居民點(diǎn)用地接近19萬(wàn)平方公里，是同期城鎮建設用地2.4倍， “隨著(zhù)農村勞動(dòng)力大量外出，和農村人口凈減少，農村‘空心化’和住房閑置也較普遍”。黃小虎說(shuō)。
另外，全國建設用地的閑置情況亦十分突出，公開(kāi)數據顯示，全國現有城鄉建設用地2400萬(wàn)公頃(合3.6億畝，約為每年新增用地600萬(wàn)畝的60倍)。截至2012年8月31日，全國共有閑置土地1.27萬(wàn)宗，95萬(wàn)畝，用地緊張的東部地區分別占49.3%和42.6%。其中，閑置2年以上的占57.3%。
“此前城鎮化的推進(jìn)模式較為粗放，為了確保經(jīng)濟增速，不得已采取寬供應的方式�！敝袊嗣翊髮W(xué)教授嚴金明介紹。
盤(pán)活存量為重
魏后凱透露，有關(guān)部門(mén)已經(jīng)注意到上述問(wèn)題，并將會(huì )在新型城鎮化之后予以改變。
“國家發(fā)改委找我們專(zhuān)家組討論過(guò)全國城鎮化規劃�！庇嘘P(guān)參會(huì )人士介紹，單位土地的使用效率已經(jīng)作為一個(gè)重要指標寫(xiě)入城鎮化規劃中。也就是說(shuō)，滿(mǎn)足新型城鎮化的土地要求，更多是挖掘現有的土地潛力、人口密度以及單位土地產(chǎn)出效果。
不過(guò)，魏后凱也稱(chēng)，規劃出臺后，國家還要出臺具體實(shí)施方案和實(shí)施細則，否則規劃很難落地。
此前，為適應新型城鎮化發(fā)展的新要求，國土部專(zhuān)門(mén)成立了土地管理制度改革研究小組，歷時(shí)10個(gè)月，在對11個(gè)省份的50多個(gè)城市進(jìn)行調研后，目前已初步形成7個(gè)方面27條土地管理制度改革建議。
一位接近國土部的知情人士介紹，改革建議版本的方向，就是建立一個(gè)城鎮化推進(jìn)和節約用地相協(xié)調的機制，把解決土地供需矛盾的核心放在存量用地的開(kāi)發(fā)上。
關(guān)于如何推進(jìn)集約節約用地的機制，上述接近國土部的人士透露，這也是新任部長(cháng)姜大明在多次討論會(huì )上強調的未來(lái)重要工作。
就上述改革建議版本，國土部土地管理制度改革研究課題小組成員、國土部規劃司副司長(cháng)劉國洪在一次內部論壇上介紹，總的來(lái)說(shuō)，是在堅持用途管制制度、有償使用制度、土地征收制度等三大制度內核及土地管理制度框架的前提下，加以完善。
也就是說(shuō)，新型城鎮化的格局下，土地征收和有償使用制度的方向將不會(huì )改變，集體土地入市短期很難有大突破。
“失地農民進(jìn)城后的社保、公共服務(wù)等一籃子工作還未健全，小產(chǎn)權房短期內也很難解決，”上述接近國土部的人士表示，短期來(lái)看，城鄉二元的結構不會(huì )改變，集體土地直接入市的窗口也很可能不會(huì )迅速開(kāi)通，但為促進(jìn)農地的集約，集體土地內部的流轉會(huì )加快。
以日前備受關(guān)注的溫州的土地改革為例，仍然把土地流轉的范疇限制在限于農村戶(hù)籍和集體建設用地，促進(jìn)集體土地的集約利用。
嚴金明也表示，在征地成本增加、難度加大的背景下，后續解決土地供需的關(guān)鍵還在于存量、低效用地的開(kāi)發(fā)、利用。
十省試點(diǎn)再開(kāi)發(fā)
在以存量用地開(kāi)發(fā)為核心的土地利用背后，劉國洪指出了三條要點(diǎn)，一是提高存量用地在建設用地供應總量中的比重;二是逐步扭轉城鎮建設對新增土地出讓收益的過(guò)多依賴(lài);三是加快建立有利于存量建設用地盤(pán)活利用的制度政策體系。
上述接近國土部的人士介紹，國土部未來(lái)將通過(guò)控制新增建設用地計劃指標，利用各種機制、制度，鼓勵大家加大存量用地開(kāi)發(fā)。
國土部力推存量用地管理新規的原則是“放權讓利”，“未來(lái)，存量用地的交易、開(kāi)發(fā)、建設或將與新增建設用地區別管理，存量用地原使用權所有方，將有望直接參與到存量建設用地的開(kāi)發(fā)過(guò)程中�！�
在嚴金明看來(lái)，一段時(shí)間以來(lái)，對于工業(yè)用地增加容積率、增加樓層的情況，可以不交土地出讓金等方式，提高企業(yè)節約利用的積極性。
實(shí)際上，廣東就已經(jīng)進(jìn)行了盤(pán)活工業(yè)存量用地的試點(diǎn)，并且得到了國土部的高度評價(jià)。
2008年至今，廣東省共完成“舊城鎮、舊廠(chǎng)房、舊村莊”(下稱(chēng)“三舊”)用地改造15.1萬(wàn)畝，其中對舊廠(chǎng)房、舊工礦廢棄地的復墾利用占到三分之一左右。
按照廣東省國土資源廳執法監察局局長(cháng)李師近期透露的信息，下一步國土部或將把廣東改造工礦企業(yè)存量用地的經(jīng)驗推廣至全國。上述接近國土部的知情人士亦透露，目前浙江也已經(jīng)申報試點(diǎn)。
國土部日前印發(fā)《開(kāi)展城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)指導意見(jiàn)》，確定在遼寧、上海、江蘇等十省(區、市)開(kāi)展試點(diǎn)，推進(jìn)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)利用，優(yōu)化土地利用結構。
上述人士表示，按照國土資源部的遠期規劃，存量土地的相關(guān)管理方式的調整將納入其中。
據悉，國土部已經(jīng)制定了一個(gè)集約節約用地的考核評價(jià)標準，并將在一定的范圍內試行，未來(lái)將逐步建立起用地效率的評價(jià)和考核制度。
